来源：澎湃新闻

7月9日，加州总检察长宣布，加州将成为美国第一个就国际学生签证新规起诉特朗普政府的州。

7月6日，美国国土安全部下属移民和海关执法局（ICE）宣布了一项针对国际学生的新政策。如果国际学生所在学校秋季学期的所有课程均在线授课，则必须持有F-1和M-1签证的学生（编者注：签证发给在美国全日制学习的学生，签证发给学生来美国接受短期职业培训并分别在职业机构和非学术机构学习的人）不能继续居留。在美国境内，或者必须转学到非纯粹在线的学校。这一政策在美国高等教育界引起轩然大波。此前，多所大学已宣布秋季学期教学将在线上进行。考虑到各学校国际学生数量众多，既定的教学计划难免会被打乱。

目前，包括斯坦福大学、南加州大学、哈佛大学、麻省理工学院和东北大学在内的多所美国大学已宣布对签证新规采取法律行动。

在这起事件中，美国政府是否违法？大学将政府告上法庭获胜的机会有多大？

大学起诉政府有法律依据

根据美国移民和海关执法局的规定，在美留学的学生每学期不得修读超过一门在线课程或不得超过三个学分。不过，随着美国新型冠状病毒肺炎疫情的出现，自2月起，大量美国高校开始采用线上教学。 3月13日，美国总统特朗普宣布全国进入紧急状态。为配合疫情防控，移民海关执法局还发布了对在美国际学生网课限制的特别豁免，声明“在紧急情况期间”，参加网课或使用其他替代教学方法仍然可以保持其合法身份并留在美国。

美国大学正在根据这一政策安排2020年秋季学期的教学计划。哈佛大学等多所大学相继宣布将采用全在线教学，帮助留在美国的国际学生和返回各自国家的国际学生继续学业。不过，7月6日的新政策意味着这些学校的留学生将无法正常上课，执法局要求所有将采取全面在线教学的学校在7月15日前提交新的教学计划，并采用线上线下混合教学计划。教学学校必须在8 月4 日之前为数百甚至数千名国际学生重新注册并签发新的I-20 表格（相当于F-1 签证的学校认可）。

这对于大学来说显然是一个不可能完成的任务。因此，哈佛大学等美国大学已采取法律行动。其中，哈佛大学和麻省理工学院向美国马萨诸塞州地方法院提起诉讼，并指定了四名被告：美国国土安全部、美国移民和海关执法局、国土安全部部长查德·沃尔夫、移民和海关总署署长执行马修·阿尔本斯。

在诉状中，两所大学代表自己和校园里的数千名国际学生指出，7月6日颁布的新政策将对学校教育造成“直接、具体和不可替代”的风险，也会伤害国际学生。学生的“自我、家庭、教育、短期和长期健康以及未来的教育和就业前景”。诉状最后，两所大学请求法院就这一政策发布初步或永久禁令，并重新执行移民和海关执法局3月13日发布的标准。

事实上，这并不是美国大学第一次因学生身份问题将政府告上法庭。 2017年9月，特朗普宣布废除童年抵美暂缓遣返（DACA）计划后，为了保护在美国长大但尚未获得合法身份的学生，加州大学等大学普林斯顿大学实施了特别措施来保护在美国长大但尚未获得合法身份的学生。特朗普和国土安全部告上法庭。美国最高法院于今年6月18日正式对此案作出判决，宣布国土安全部废除DACA的政策非法，因而无效。在判决中，首席大法官约翰·罗伯茨通过解释《行政程序法》（《行政程序法》），进一步规范了联邦政策颁布和实施的标准。这也为哈佛和麻省理工学院增加了法律支持。

起诉书点名美国政府“三项罪行”

根据美国法律，所有违反政策《行政程序法》 的行为均属非法且无效。具体要考虑的标准是发行机构是否“任意、反复无常、滥用职权”，或者相关政策整体是否缺乏合法性。在哈佛和麻省理工学院提交的诉状中，原告声称，新的执法局政策在三个方面违反了《行政程序法》：未能考虑问题的重要方面、未能提供合理依据、违反公示要求。

首先，原告指出，执法局没有充分考虑这一政策会带来的诸多问题。疫情发生后，美国大学决定按照美国疾病控制与预防中心发布的指导方针，将所有课程转移到网上，以避免聚会中传播。美国累计确诊病例已突破300万例。新政策将迫使高校重启线下教学，这将大大增加感染风险，让学生和教职员工面临风险。

此外，原告还花费了大量的精力和金钱，根据3月份的政策，制定和准备了秋季学期的教学计划。突然的变化会造成教育质量和财政投入的巨大损失。执法局没有为学校提供其他选择，严重损害了学校的利益。同时，原告还强调了新政策对留学生的危害。目前，留学生很难快速找到匹配的转学学校，被迫出国回国的学生在长途旅行中也承受着不必要的健康风险。对于许多国际学生来说，赴美留学计划的中断将对他们的未来造成不可挽回的伤害，而哈佛和麻省理工学院也需要国际学生带来的多样性。

其次，执行局未能为这项政策提供合理的依据。《行政程序法》要求保单签发机构必须“以特定形式合理解释行使自由裁量权的理由”。在新发布的政策文件中，执法局并未做出任何相关解释。 3月份的政策明确规定“紧急状态期间”允许在线教学。在目前紧急状态尚未解除且近期不太可能解除的情况下，改变这一标准显然符合执法局工作人员给出的“为了国际教育”。为学生提供更多的灵活性”违背了目的。

第三，新政策违反了《行政程序法》的公示期限要求。根据第《行政程序法》条规定，凡是“未依法规定试用期”的保单均无效。这就需要相关机构在政策生效前向社会发布通知，为社会公众提供反馈的时间窗口和机会。然而，执行局7月6日的做法显然违反了这两个标准，没有给受这一政策影响的大学和留学生任何时间了解和反馈。

综上，原告认为，执行局突然改变政策“未考虑诸多重要利益，具有任意性、反复无常、滥用职权”，不能满足相关法律要求，应宣告无效。

诉讼就像一场马拉松，大学能承担得起吗？

在哈佛大学和麻省理工学院宣布提起诉讼后，马萨诸塞州政府也表达了对这两所大学的支持，并表示将提供司法支持。州总检察长毛拉·希利(Maura Healey) 发表声明称：“马萨诸塞州是数千名国际学生的家园，他们不应该被迫冒健康和安全风险才能继续学业。执法部门的这一决定是残酷且非法的，我们将提起诉讼来阻止他们。”

与此同时，美国各地多所院校也公开表示支持哈佛大学和麻省理工学院。其中，同样位于波士顿的东北大学于7月8日下午宣布加入原告行列。南加州大学、乔治城大学、西北大学等多所知名大学也宣布将向案件提交法庭之友陈述（amicus Briefs，即与案件结果有利害关系的非党派意见）法庭在法庭上帮助原告。伸出援助之手。

对国际学生没有直接兴趣的民权组织也表达了支持。美国公民自由联盟（ACLU）8日下午发表声明，公开谴责移民和海关执法局。尽管该联盟没有立即计划对美国政府提起诉讼，但他们呼吁国会调查这一突然的政策转变以及疫情期间修改的所有移民政策。该联盟还明确了新政策背后的政治动机，称现任政府“选择推进其反移民政治议程，而不是制定健全的公共卫生政策。”

新冠疫情的爆发，打乱了特朗普的连任计划。他最近在多项民意调查中都落后于民主党总统候选人拜登。为了巩固选民的支持，特朗普希望尽快解除隔离、恢复美国经济，而重新开放学校就是重要的一步。哈佛大学校长拉里·巴科在一份声明中指出，特朗普政府的政策“旨在迫使大学开放校园并重启线下课程”。

由于此类诉讼没有直接的先例，因此很难准确预测其下一步发展。然而，鉴于美国移民局设定的最后期限即将到来以及秋季学期即将开始，联邦地方法院可能会优先考虑加快审理此案。参考以往的移民法案例，法官可能会先发布初步禁令，阻止政策的实施，然后再进行审判并宣判。然而，此类初步禁令可以通过中间上诉立即向联邦上诉法院（上诉法院）提出上诉。根据法院的判决，原、被告双方可以选择进一步向最高法院上诉。虽然整个过程可能需要数年时间，但如果拜登在今年的选举中取代特朗普成为总统，该政策可能会在上诉之前被逆转。无论事态如何发展，政治而非法律才是此案背后的关键驱动力。

然而，对于美国大学来说，他们可能无法等到诉讼程序完成。指望拜登当选是不靠谱的，无助于眼前的大火。在目前国内学生学费和食宿费收入大幅下降的情况下，国际学生学费为美国大学提供了重要的财政支持。为了留住国际学生，大学很可能不得不暂时屈服于政府新规定并重启线下教学。

（作者毕业于弗吉尼亚大学历史系，专业为美国法律史）