邱宜轩

南京大学本科生，考入北京大学

海图图智研究院研究助理

资料来源：Win McNamee—Getty Images

拜登政府和民主党大力推动的两项主要投票权立法议程，都陷入了共和党的停滞不前和保守派民主党议员改变投票规则的阻挠。不过，选举立法的议程并未停滞，两党立法者正在转向更狭窄但可行的改革领域——1887的《选举计数法》（选举计票法，ECA）。该法诞生于19世纪美国最大的选举危机中，旨在规范选举团的计算和验证程序。然而，其晦涩难懂、模棱两可的文字内容在一个多世纪的实践中逐渐暴露出其缺陷，其遗留的法律漏洞为特朗普及其盟友挑战选举结果提供了机会。鉴于2020年选举混乱的惨痛教训，这项法律的改革已成为两党罕见的共识。这或许是美国短期内实现选举立法突破的唯一机会。相关跨党派磋商仍处于起步阶段。面对政治两极分化的背景和特朗普的潜在影响力，谈判前景仍需观望。本文试图在《选举计数法》的介绍基础上，分析该法的改革动因和现有进展。

1、《选举计数法》的难点介绍及主要内容。 1876年，美国历史上最重大的总统选举危机发生。 20张选举人票因选举人名单争议而陷入归属问题。结果，没有候选人达到法定多数，总统选举陷入困境。该事件暴露了宪法关于选举团制度规范的漏洞，需要一套具体程序来解决选举团纠纷。此后十年，总统选举不断出现票差缩小和选举团票认证争议，但相关程序改革屡屡失败。 1887年的《选举计数法》就是这十年改革努力的结果。它规范了选举团票数计算和验证的具体流程，为选举团争议提供了相对规范的解决流程。

来源： CNN

根据美国宪法，总统选举采用选举人团制度，最终获胜者以获得选举人团选票过半数为依据。一般流程主要包括以下步骤：首先，各州在选举日根据本州立法任命一定数量的选举人（选举人）；其次，各州选举人在本州举行集会，选举总统和副总统；第三，选举人决定最终选举结果。投票结果包括两份名单，标明每位总统和副总统候选人得票数以及签名证明。这些名单被密封并发送给华盛顿，由参议院议长（副总统）接收；最后，参众两院在参议长公开公开各州证书后，召开联席会议计算验证投票结果，最终获得选举结果。一半的总统和副总统候选人获胜。这套宪法规范仅规定了主要议程方面，存在很大的模糊性。它既没有明确选举人的任命、投票和国会计票的具体程序，也没有为可能出现的有争议的问题提供解决方案。 1876年的大选危机充分暴露了上述宪法规范的结构性缺陷，为相关程序改革打开了机会之窗。

来源： 法规故事

那年的总统选举在共和党候选人拉瑟福德·B·海耶斯和民主党候选人塞缪尔·J·蒂尔登之间进行。选举日结束后，蒂尔登在普选票数上占据明显优势，领先对手近30万票。 12月6日，各州选举团根据宪法规定召开大会并进行投票。蒂尔登和海耶斯分别获得184张和165张选举团票，但剩余20张选票的归属引起争议，无法赢得选举。任何候选人均获得185 票的法定多数票。总统选举面临困境，两位候选人同时宣布就职，几乎引发宪政危机。

这20 张选举团票来自佛罗里达州、南卡罗来纳州、路易斯安那州和俄勒冈州。其中，共和党控制的前三个州的拉票委员会作出海耶斯赢得该州普选多数票和选举人票的决定，投票结果由各自共和党州长签名认证。这一结果遭到民主党人的强烈反对，他们认为这三个州的民众选票统计和核实过程中存在欺诈行为，不公平地推翻了有利于蒂尔登的选票。因此，在选举人团投票当天，另一批支持蒂尔登的选举人也举行集会投票，导致三个州向国会提交了多份相互冲突的选举人团名单和投票结果。在俄勒冈州，出现了有关选民法律资格的问题。一名选举人担任该州邮政局长，这违反了宪法“选举人不得担任国会议员和公职人员”的规定，最终导致该州同时提交了两份不同的选举人名单。

为了确定这20张选举人票的归属，分别控制众议院和参议院的共和党和民主党于1877年达成妥协，成立了一个跨党派委员会来确定选票的归属。该委员会由15 名成员组成，其中7 名倾向于共和党，7 名倾向于民主党，大法官戴维·戴维斯(David Davis) 保持中立，作为决胜局。后来，戴维斯在当选为伊利诺伊州民主党参议员后辞去了法官职务，他在两党委员会的席位被共和党大法官约瑟夫·P·布拉德利(Joseph P. Bradley)取代。委员会最终将剩余的选举团票判给了共和党候选人海耶斯，党派路线票数为8:7，海耶斯以1票优势赢得选举。作为妥协，海斯撤出了驻扎在南部的联邦军队，并将南部各州的控制权交给了民主党救赎者。

来源： 阿拉米

选举团投票引发的危机充分表明建立选举争议解决程序的必要性。佛蒙特州共和党参议员乔治·富兰克林·埃德蒙兹开始主导相关改革的探索，但进展曲折，最终失败。下届大选前可取得实质性突破。 1880年和1884年大选的结果再次凸显了相关改革的紧迫性。在这两次选举中，美国连续遭遇候选人得票差距十分缩小的情况，计票公平性问题屡屡引发争议。虽然两党最终承认并接受了选举结果，没有重演1876年的危机，但这只是一个偶然的结果。取决于双方当时的选择，缺乏规范程序的保障。为了避免1876年的选举危机，“坏法律总比没有法律好”的理念在1888年选举前就已形成共识。马萨诸塞州共和党参议员乔治·弗里斯比·霍尔(George Frisbie Hoar) 在埃德蒙兹之前的计划中添加了一项“州长作为决胜局”(governor as the tiebreaker) 的条款，规定如果一个州提交了多张相互冲突的选举团选票，并且在两院均无反对的情况下或参议院，以州长认证的选举团投票为准。这项规定得到了民主党控制的众议院的批准，最终导致1887年第《选举计数法》号法案的通过。

来源： 维基百科

《选举计数法》 规范了选举团选票的计票和验证流程，并为可能出现的争议问题提供了解决机制。其主要内容包括四点：一是规定了选举日、选举团投票、参众两院联席会议等活动的举行时间和具体程序。

其次，它强调国家在处理选举团相关争议问题上的主要权力。根据宪法精神，国会不应干预美国选举的实质性进程，管理选举的权力属于各州。在选举团相关问题上，各州自行安排和决定应得到最大限度的尊重和遵守。《选举计数法》 为此目的提供了“安全港”条款。如果一个州在选举日之间制定法律，并根据该法律至少在选举人投票前六天解决有关选举人任命的争议，那么该州的决定对国会的最终计票结果具有约束力。

第三，规定了选举团票计算的具体规则。该法律考虑到各州提交多张相互冲突的选举团选票的可能性，列出了四种不同的情况，并就每种情况下应计算的选举团选票做出了安排。

四是规定了国会联席会议对选举人票提出异议的操作办法。国会议员可以质疑一个州的选举团投票结果，但前提是每项反对意见都以书面形式明确说明理由，并得到至少一名参议员和一名代表的支持。收到反对意见后，参众两院必须分别对反对意见进行辩论，并投票决定是否接受。在所有反对意见得到处理之前，国会无法继续统计其他州的选举结果。

2、过去的教训：《选举计数法》的法律漏洞及其造成的实际问题。得益于《选举计数法》的出台，美国总统的权力在100多年来得到了相对顺利的过渡。然而，该法律从一开始就含糊不清。这些难以理解的缺陷导致法律解释相互矛盾，为2000年以来有争议的选举奠定了基础。尤其是在2020年大选中，特朗普及其盟友依靠《选举计数法》漏洞试图颠覆拜登获胜结果，引发国会1月6日的风波，这一事件让双方都清楚地意识到了法律缺陷的危害性，并形成了修改法律的共识。

自颁布之日起，《选举计数法》受到的主要批评是其法律规定的模糊性。虽然它定义了一套解决选举人票争议问题的方法，但其各项规定的适用条件和范围并不明确且难以理解，这为违背法律初衷的解释和行动提供了机会。《选举计数法》 最重要的漏洞体现在以下两个方面。首先，国会权力变相扩大，存在实质性干预选举的风险。一方面，严格限制参众两院在总统选举中的作用是该法的初衷之一，也是“安全港”条款的一个关键目的。当“安全港”条款全面实施后，大多数有关选举人指定的争议都可以在国会联席会议之前由各州自行解决，这也为国会获得单一且确定的选举团投票结果提供了途径。确保。但在实际操作中，由于法律没有明确界定“安全港”条款可以适用的纠纷类型，该条款几乎从未被国会执行过，这就削弱了法律对国会权威的限制。

另一方面，该法律赋予国会议员主动反对选举团结果的权力，但其对该权力的限制是有缺陷的。在反对依据方面，法律仅规定，如果选举人不合格或投票不规范，国会可以对投票结果提出反对。这两个理由都非常笼统，并没有明确“不合格”或“投票不规范”的具体内涵，很容易导致更广泛的理解，从而扩大国会变相提出反对的空间。如果参议员和众议员就提出反对的条件达成一致，则可以提出反对。可见，该法设定的门槛较低，很可能会鼓励基于党派利益对投票结果提出异议。这不仅违背了立法限制国会干预的初衷，也延误了选举结果认证和总统就职的正常程序。

Source: 支点

其次，参议长（副议长）的角色定位不明确，可能使其违反实践中的礼仪地位设定。根据宪法和本法规定，副总统作为参议院议长，承担主持选举团票计算和核查的职责（主持官）。他或她负责维持秩序；在参议院和众议员面前打开各州提交的选举结果证书；询问计票员宣读选举结果证明书后是否有异议；宣布两院对反对意见或其他问题的决定；选举结果核实后，将公布最终选举结果。其中，法律对副总统主持会议、维持秩序的规定不明确。根据扩展的解释，副总统可能会对选举人票的计算产生重大影响。

从2000年小布什与戈尔的选举之争开始，美国近20年的选举实践暴露了上述《选举计数法》个漏洞。 2000年，随着最高法院对布什诉戈尔案的裁决，佛罗里达州最终确认小布什赢得了该州的25张选举团票，这意味着他赢得了选举。当国会举行联席会议以最终确定州选举结果的认证时，几位民主党国会议员试图反对佛罗里达州的选举团结果。由于缺乏参议员的支持，这一尝试最终失败。 2004年，布什击败民主党候选人约翰·克里，赢得连任。然而，在国会联席会议上，众议院和参议院的一些民主党议员反对俄亥俄州的20张选举团票支持乔治·W·布什。原因是该州选举管理不完善，排队时间过长。阻止一些选民投票。 2016年，特朗普赢得大选。在国会联席会议上，民主党议员对佐治亚州、密歇根州和佛罗里达州等多个州的选举团结果提出了反对，但由于缺乏参议员的支持，他们的行动最终失败。从上述三场大选可以看出，国会在计算选举团票数的过程中其实相当积极。议员们频频提出反对意见，但其部分依据可能已受到党派利益的影响，这与010-30,000限制国会作用的初衷相悖。

来源： 纽约1

2020年的选举最生动地揭示了这一法律缺陷的危险。选举结果公布后，特朗普及其盟友大力宣扬选举舞弊指控，试图通过上诉或向当地选举管理机构施压来扭转结果，但未能成功。国会联席会议清点和核证选举人团选票成为他们推翻选举结果的最后一搏。一方面，共和党众议院议员在联席会议上对六个州的选举团结果提出了反对，而他们对亚利桑那州和宾夕法尼亚州结果的反对得到了参议员的支持。

另一方面，特朗普及其盟友正试图说服彭斯利用联席会议主席的身份，协助其推翻选举结果的努力。为了实现这一目标，保守派律师约翰·伊士曼与特朗普的法律团队合作制定了详细的行动计划。该计划认为，副总统作为联席会议的主持人，有权计票并解决有争议的选举团选票。根据计划指示，在开放和计算各州选举人团投票结果的过程中，彭斯可以先跳过出现选举人名单争议的州，在计票完成后，宣布该州的选举人。七个有争议的州。如果候选人无效，其得票将不计入选举团总票数，从而降低多数票标准，实现特朗普的连任目标。如果民主党坚决反对减少选举团总票数，彭斯可以援引宪法第十二修正案，指出没有候选人取得多数票，选举结果将由众议院决定。这样，共和党控制下的众议院也能确保特朗普的连任。据《选举计数法》披露，彭斯确实考虑过在联席会议上协助特朗普计划的可能性，但由于缺乏宪法和法律支持，他最终拒绝了特朗普团队的游说。

特朗普及其盟友的上述行为进一步助长了选举舞弊的谎言，并催化了联席会议当天国会的骚乱。而这个过程再次体现了《华盛顿邮报》对国会和副总统权力限制不够明确的负面后果。

3、罕见共识：两党改革士气《选举计数法》有所提升。近期，“填补《选举计数法》个漏洞，避免国会再次出现动乱”的观点正在参议院两党议员中凝聚共识。 1 月5 日，缅因州参议员苏珊·柯林斯（R-ME）召集了两党参议员小组，讨论修改《选举计数法》 和其他选举立法。该组织目前由柯林斯和西弗吉尼亚州民主党参议员乔·曼钦(Joe Manchin)共同领导，该组织正在不断壮大，并吸引了十几名参议员。与此同时，缅因州参议员安格斯·金也在带领一群民主党参议员研究改革《选举计数法》，他希望与一个跨党派团体就这一问题进行合作。该法律的改革得到了拜登政府以及麦康奈尔、麦卡锡等国会关键人物的支持。预计这将是两党合作的罕见成果。

来源： 纽约1

选举立法议程一直是两党博弈的主要内容。这次罕见的《选举计数法》改革共识，不仅源于两党防止国会风波重演的决心，也得益于各自利益的算计。对于民主党来说，该党大力推动的《选举计数法》（自由投票法案）和《自由投票法案》（2021年约翰·R·刘易斯投票权促进法案）因共和党的抵制而陷入停滞。民主党修改参议院60票多数规则以推进立法的努力因温和派国会议员乔·曼钦(Joe Manchin)和克尔斯滕·西内玛(Kirsten Sinema，民主党参议员)的反对而再次失败。随着中期选举的临近，拜登政府和民主党在保护投票权方面尚未取得实质性立法进展。剩下的机会已经越来越渺茫。民主党迫切需要在选举立法领域取得突破。此前，党内成员一直把注意力集中在两大投票权法案的通过上，对《2021年约翰·刘易斯投票促进法案》的改革兴趣不大，担心后者会干扰两大法案的进展。然而，面对两大法案的失败，《选举计数法》改革成为民主党“挽回面子”的宝贵机会。

对于共和党人来说，改革《选举计数法》 将避免民主党人利用法律漏洞为自己谋取利益的未来威胁。一方面，虽然彭斯拒绝游说协助特朗普在国会联席会议上推翻选举结果，但如果不堵住相关法律漏洞，很难保证未来的副总统不会利用职务之便任职他自己的政党。 2024年大选，民主党副总统哈里斯将担任国会联席会议主持人，这进一步提高了共和党人改革法律的热情。他们希望尽可能减少民主党从法律漏洞中获利的可能性。另一方面，民主党议员在过去二十年里频频对共和党候选人在大选中获胜的结果表示反对。这一记录让共和党清楚地认识到了国会《选举计数法》限制的不足以及相关改革的必要性。它希望限制民主党在未来的国会联席会议上提出反对意见的空间。

减少法律规范的模糊性是改革《选举计数法》的主要目标。目前，在以下三点上存在较大共识：一是加强国会权力的界定和限制。一方面，应修改或补充“安全港”条款，确保其得到有效实施，发挥其限制国会干预的作用。民主党领导的众议院行政委员会认为，改革这项规定难度很大，需要弄清楚如何应对各种特殊情况。而且，联邦选举诉讼在20世纪60年代后逐渐成为解决选举纠纷的主要平台。这很难适应该条款“国家最终决定”的规范。因此，最好的办法就是废除这一条款，转而制定其他替代方案。另一方面，明确国会可以对选举团投票结果提出反对的情况，并提高提出反对的门槛，从而限制其权力。众议院管理委员会提出，国会只有在选举人不合格、投票不规范或候选人资格不符合宪法的情况下才能提出反对。委员会解释了上述情况的含义，并表示反对需要获得参众两院三分之一议员的同意才能成立。

二是明确副院长职责，严格限制在仪式层面。面对特朗普及其盟友对彭斯施压的教训，《选举计数法》 应明确禁止副总统在计算选举团票数方面拥有实质性权力。他或她不能拒绝宣布和宣布各州的选举团结果。算了，只能起到推动议程的作用。

来源：《纽约客》

第三，对法院解决选举团相关争议的权力作出了补充规定。当乔治·富兰克林·埃德蒙兹开始构想《选举计数法》时，将争议的管辖权赋予司法部门是他最理想的解决方案，但相应的草案并未被通过。埃德蒙兹最终放弃了这个想法，并将权力交给国会。乔治·弗里斯比·霍尔提出的“让州长成为争端的最终仲裁者”（Governor as the tiebreaker）的条款提出后遭到了其他共和党参议员的反对。许多立法者认为最高法院或专门机构应该处理相关纠纷。在当时的政治背景下，两党很难就专门审判机构的设计达成一致，而州长的条款对于赢得民主党控制的众议院的支持至关重要。因此，《选举计数法》 从一开始就是一个折衷的、次优的解决方案。它缺乏对司法部门作用的定义，需要纠正和补偿。

由于两党参议员小组关于改革《选举计数法》的讨论还处于起步阶段，尚未商定具体改革内容，因此其他改革方向尚不确定。众议院管理委员会发布的报告还建议规范选举团总数的计算方法，明确“各州未能指定选举人后由州立法机关进行补充任命”条款的适用条件，并扩大对“各州未能指定选举人后进行补充任命”条款的解释。 “选举日”期间，便利邮寄投票等新举措。这些提议部分反映了民主党的偏好，不一定能赢得共和党的支持。两党在具体改革措施上的分歧也可能对最终法案的出台构成挑战。

在政治两极分化的背景下，两党对彼此合作意愿的不信任也是改革的一大挑战《选举计数法》。一方面，民主党并不打算放弃更广泛的投票权立法，此前他们对《选举计数法》改革的态度也不是很积极。共和党很难完全肯定对手的改革意愿。参议院多数党领袖舒默曾表示，在选举受到各种选民压制措施影响的情况下，仅仅针对选举团结果最终认证的改革是不够的，本末倒置。另一方面，共和党长期以来一直阻碍民主党的选举立法议程，而后者也不确定对手对改革的兴趣是否真实。特朗普的影响力也是一个变量。此次《选举计数法》的改革，是对特朗普及其盟友企图在联席会议上推翻选举结果的直接回应。鉴于这位前总统在党内的巨大影响力，很难保证共和党议员的改革意愿不会在特朗普的压力下减弱。不过，正在聚集的改革势头也表明，《选举计数法》的改革并没有太多实质性的党派分歧，合作前景还是比较乐观的。这或许是美国近期在选举立法上取得突破的难得机会。 [参考文献] 1. Sheila Blackford，“1876: 的争议选举，共和党梦想的丧钟”，米勒中心，https://millercenter.org/the-presidency/educational-resources/disputed-election-1876。

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